【导读】财政部等四部委发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，今年起各地不得再向银行举借土地储备贷款。经济之声《央广财经评论》本期关注：规范地方政府借债方式，合理管控地方债风险。

央广网北京2月23日消息 据经济之声《央广财经评论》报道，来自财政部网站今天的消息，财政部联合四部委日前发文 规范 土地储备和资金管理。其中一个重要的内容是，今年开始，各地不得向银行举借土地储备贷款，新增土地储备项目所需要的资金，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分通过发地方债的形式来解决。

财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，通知提出清理压缩现有土地储备机构，进一步规范土地储备行为，合理确定土地储备总体规模，妥善处置存量土地储备债务，调整土地储备筹资方式等九项要求。

通知要求，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

经济之声特约评论员、中国农业银行首席经济学家向松祚、申银万国证券研究所首席分析师桂浩明对此作出评论。

经济之声：从2016年1月1号起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。这是通知中人们关注的亮点。什么是土地储备贷款？地方不得向银行举借土地储备贷款意味着什么？

向松祚：土地储备贷款就是地方政府以自身储备土地作为抵押品向商业银行获取贷款。特别是县级政府有很多的土地未来用于工业开发、商业开发等，实际上这些土地未来可以拍卖，拍卖的土地收入用来归还银行的贷款本息。事实上过去用土地作为抵押的地方政府活动贷款是地方政府资金来源中非常重要的一项，而且有很多土地存在多重抵押、多次贷款情况。

这次四部委发的文件是为了贯彻新修订的预算法，确定地方政府债务要“堵后门、开前门”，即要规范地方政府举借债务的行为。在中央财政核算的债务限额的背景下，可以通过发行的债券来借钱补充地方的预算开支，而不能再用土地的储备来抵押，核心是为了解决遗留的问题。过去地方向商业银行贷款，有相当部分都是用储备土地作为抵押，贷款客观上有相当大的风险，而且部分是通过地方平台公司做的贷款，贷款有些是投入到有收益的基础设施的项目，而有些资金可能使用渠道不是很恰当，未来有相当大的隐藏风险。所以这个举措要堵住“后门”，这当然是亡羊补牢的措施，但对未来应该有帮助。

经济之声：这次的通知还要求，合理确定土地储备总体规模。各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。合理确定土地储备的总体规模、规范土地储备行为对于合理控制地方债风险具有怎样的意义？

向松祚：现在地方债的风险，第一，不规范，举借债务的抵押品存在多重抵押、多次贷款；第二，资金去向不明确。资金到拿去做什么了？用途是不是符合法律规范？并不清楚，都是一笔糊涂账；第三，由于地方政府可以用土地资源抵押贷款，所谓贷款基本没有限制。除了国家管的非常严格的基本农田以外，很多时候把一些荒地或者其他很低价从普通老百姓手上买到的地再抵押贷款。这样一个办法，就使得地方债务，特别是隐性债务恶性膨胀。实际过去几年大家都在担心的地方债务风险主要是在这里面。

这次四大部委的文件规范土地储备，要求必须要根据经济发展需要、根据符合法律的资金来源去购买土地，形成土地储备，而土地储备是商业用途还是工业用途都要有非常明确界定，这样就堵住了恶意的用土地储备来获取商业银行贷款行为，可以有效控制地方政府债务规模，同时如果确实需要资金，可以向中央政府申请扩大债务限额，当然限额的批准与否在中央财政。

经济之声：有分析指出，按照新预算法的要求，只要是地方政府借钱，就要通过正规的渠道，通过发行地方政府债券的方式。新规主要是解决了地方政府借债的正规化，避免地方政府隐性债务的进一步扩大。过去地方政府通过土地抵押去银行获得贷款的情况是不是特别多？

桂浩明：这几年，地方财政中很大一块来自土地出让，所谓“土地财政”说法就是这样来的。有些地方政府为了扩大项目，首先想到就是把土地作为抵押或者是通过出让土地来获取资金，这种做法使得地方财政状况非常高度依于赖土地，反过来由于对土地高度依赖产生了很多弊端。在这种情况下，新的预算法明确规定，要借贷，你不能再简单拿土地作为抵押，必须要有正规渠道，这方面是规范了投资的渠道，同时也是对土地财政进行的某种措施。土地永远是越用越少的，长期依赖土地财政，不是一个可持续的发展目标。

经济之声：《通知》要求，清理压缩现有土地储备机构。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。原来的土地储备经常被经营性的公司来管理，有一些城投公司等经营性机构拿没有开发的“生地”作抵押，在银行拿到贷款之后，做土地整理，将整理好的“熟地”进行“招拍挂”，以此获得土地出让的收入，再把过去的债务还掉，并通过这种方式来赚钱。新规对于规范政府债务行为的意义体现在哪里？

桂浩明：过去各地方在出让土地方面，可以说是九龙治水，大家都成立很多平台公司，拿着土地作为筹码来融资。先通过比较低的价格收储下来，做少量的开发后高价的卖出去，从而赚取差价，这种做法客观上确实可以筹集到资金，但是反过来弊端也是很多，特别是由于不同的机构都在参与到土地收储过程当中，导致价格混乱，甚至可能存在寻租问题。另外这个做法也使得土地开发缺乏统一规划，各施其政，导致了很多地方重复性的开发，土地浪费十分严重，资源不能得到合理应用。

现在要求各地方只有进入到国家政策名录的企业才能进行土地收储，并且严格按照国家的规定规划土地开发规划来进行开发、进行收储。一方面起到土地集约化，同时也能够进一步提高土地利用率，对整个经济发展起到协调作用，避免靠土地财政盲目扩张来推动经济。这样一个安排是对过去土地财政模式的一种纠偏，同时确实有利于今后中国地方政府按照科学发展规定来开发。