对于国家旅游局目前正在着手推进的导游管理体制改革,目前外界有一种担心,就是近年来中央反复强调,凡属重大改革必须于法有据。而现行旅游法第四十条规定,“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派”。在法律尚未修改的情况下,如何确保试点改革顺利推进?

对此,北京第二外国语学院教授韩玉玲认为,这并不意味着马上就要全面放开,而是准备先通过试点改革逐步推进。“我的感觉是,国家旅游局释放了这个信号,应该是表明了这个态度,就是要展开这方面的探索了。所以,我想应该是两条腿走路,一方面,通过试点积累经验,另一方面,着手修订相关法律法规。”

需要注意的是,改革并不会改变现有的旅行社组团模式。“法律是把现实的问题规范化,必然带有一定的滞后性,所以必然是先通过试点探索,然后再修改法律。”韩玉玲说。

那么,需要配套出台的法律法规主要有哪些呢?浙江旅游职业学院副教授邓德智认为,最起码有两个:一是导游自由执业试点管理办法;二是导游自由执业服务规范。在他看来,一定要规则先行,然后引入第三方评价。

与此同时,旅游法、导游人员管理条例、旅行社管理条例这些法律法规也要加快修订。“当然,法律法规的修订不是一时半会儿就能实现的,需要在试点基础上不断探索总结。”邓德智说。

考虑到修法的过程往往都比较漫长,主管部门是否有其他途径,为试点改革提供配套制度支撑呢?

对此,中青旅质监合规部总监李广分析认为,也可以有其他程序。比如,可由全国人大或常委会通过授权国务院在某些试点省份,暂时调整实施法律的某些特定条款规定。

“例如,此前为推进农村土地制度改革,我国也曾有过在试点地区暂停调整实施物权法、担保法的先例。当然无论如何,都需要通过立法机关来进行审议和决定。”李广说。

最关键的问题是,要确保这项改革取得实效,需要出台哪些配套制度设计?多位专家都强调,首先应当是尽快出台导游自由执业的职业保险制度。

韩玉玲提出,将来导游在实现自由执业后,如果跟客人发生纠纷或意外,赔偿主体有可能是导游个人。这种情况下,导游个人是否赔偿得起?如果赔不起,是否会给游客的人身和财产安全带来隐患?“这确实是要考虑的问题,也是我最担心的。”

邓德智也认为,不经过旅行社委派后,导游的民事法律地位随之发生变化,成为独立的民事主体,所以一旦出现问题,导游很可能需要承担无限责任,在此情况下,导游个人的赔偿能力显然不足以令人放心,所以必须尽快配套保险制度。

李广则指出,导游自由执业后,其个人的基本社会保险保障的问题,也需要人力资源和社会保障部门出台具体的政策予以配套。因为自由职业在我国还没有具体的法律界定,其社会保障、劳动合同关系、人事档案管理等,都是现实问题。尤其按照现行法律规定,取得导游执业资格,必须是与旅行社签订劳动合同或在导游行业组织注册。

再者,导游自由执业期间如果一旦和游客发生纠纷,为该导游发布信息、招徕客源的互联网平台,是否需要承担责任,需要承担何种责任,也是需要进一步探讨的问题。

“此外,导游自由执业,必定是需要和旅游者形成一种契约关系,这种契约关系的法律性质如何界定?该合同类型如何规范,也都是很现实的问题,需要在试点过程中逐步摸索。”李广说。